經濟日報2015/11/20
增公屋助置業 長官意志累事
撰文:
許楨 香港智明研究所研究總監、香港中文大學未來城市研究所副主席
欄名:房策透視
上周,本欄指出,現屆政府改劃土地、重建舊區,已然明顯向公屋傾斜。若為上屆政府城市開發不足之誤,而作權宜之舉,先推臨時稅項遏抑需求,再見縫插針增加住宅供應以解燃眉之急,尚且情有可原。然則,日後如透過填海等方式新造土地,卻未能扭轉此一價值取向、政策慣性、發展趨勢;愈發提高公屋比例、增加資助置業,恐能博掌聲於一時,卻必致香港稅制、公共開銷更見扭曲,斷然無法持續發展。
啟德拒增公屋 實屬擇善固執
社會資源分配既患寡亦患不均,但最患不公。賦稅責任與住屋福利進一步脫鈎、背馳,則經濟動力、活力、潛力愈發喪失;民眾生活水平和階級上流都只會裹足不前,甚或適得其反。從九七前到九七後,將軍澳地積比、公屋量不斷向上改劃,卒致眼前就業不足、交通擠塞、設施欠奉等問題;廿一世紀新市鎮生活條件竟不如大埔、沙田,俱因政策盲從造成規劃失衡而致。
早前啟德體育城堅守規劃原意,拒向「多建公屋」屈服,實屬擇善固執。然則,政局民粹化會否導致更多本作他途的土地、稅金,改投資助房屋?透過填海、重建,新造城市空間的經濟誘因為何?有限的公共資源如何追上無限的資助房屋需求?難道單憑港府之力,毋須業界參與,就可獨自完成城市拓展?
為城市未來謀出路,斷不可無視香港公營房屋歷史源流。從石硤尾大火,到港九新界漫山遍野寮屋戶搬入廣廈千萬間;自60年代至今,以徙置區、臨屋區、廉租屋為起點,半世紀以來不斷進步的租住式公屋,本具有重置、安恤性質,並與當時人口、經濟實況相對應。
就此而言,「三年上樓」只能被視為良好社福願望,而非硬性政治承諾,畢竟土地資源及公共財政有限。若倒果為因,新開發土地須以滿足公屋需求為首要指標;復在「三年上樓」之上造成「先上樓後上車」之預期,並以此為施政成敗分際綫,無疑違背了百餘年來,香港作為國際金融、經貿中心,市場導向的分配原則。
公屋半賣半送 銀行另有盤算
此與普遍活躍於全港地界之內逾千年,可供居住生產、轉讓繼承、重建重劃的各式私人物業,有着截然不同的社會功能、經濟作用與市場角色。港人必須正視問題本質——對租賃公屋或其他資助房屋需求日切,既由香港土地制度、開發計劃停滯不前造成,也是人力資源、產業戰略未能與時並進之果。
毋庸贅言,要平衡供求,提升購買力、增加供應缺一不可;參考董建華年代「租者置其屋」教訓,但憑長官意志,以數百元一尺讓公屋住戶成「半業主」;慷納稅人之慨之餘,卻始終難以拉近戶主恒常收入與市場資產價格的大幅差距。
「租者置其屋」猶如「半賣半送」的一次性資產轉移,卻由於其「非現金」性質,終究治標不治本。當年計劃,出於董特首良好意願卻未竟全功,補價機制失諸「嚴苛」是果不是因。正因晉身「半業主」成本過低,當公屋「業主兼住戶」意圖賣樓變現、換屋就學轉工之時,透過「補地價」而獲「全業權」再出售的價格差距,頓時變得奇高。
皆因「授人以漁」變「授人以魚」,戶主本因符合收入上限,而獲資助房屋「居住權」。如今取得「半業權」,若將該單元投入市場,以原「半賣半送」呎價為基點,如向政府補價過低,則恐防公共資源低價流入掌控巨額流動資金者之手。甚或帶來各種公、私舞弊隱患。
在低補價體系下,中產納稅人透過私人住宅市場高昂樓價,直接、間接成為政府庫房收入主力,進而補貼公屋戶住權和業權。最終資助房屋卻流向享有資金優勢——如毋須大額按揭者手中,原公屋戶恐再度流向私人租住市場;公屋私有化反而顧此失彼,未見拓寬市場之利,先見社福網失守之弊。
如補價過高,則公屋「業權閒置」頓成「半業權閒置」,對社會而言亦無益於房產供應、住宅流轉。對戶主而言,在付出了一定首期、月供,影響支出分配、現金儲蓄之餘,所謂資產上升、反向按揭亦如空中樓閣。受制於戶主實際收入未見提升,本就過度自我保護的香港銀行體系,斷難以違反常識,大舉向公屋業主提供個人周轉或商業運作資本。
城市拓展增私樓供應 長遠目標
銀行自必同時考核資產價格和借貸人月入。政府固然有權以行政措施,讓住戶成「半業主」。卻受限於「租者置其屋」始終無法改變「半業主」生產力與工作回報,而難以越過公屋從「半業權」到「全業權」的市場障礙。
最終,「租者置其屋」重蹈「居屋」覆轍;納稅人高額補貼地價、建築成本、管理及修繕費用;交通便利、設施完備的珍貴熟地,卻因流轉率遠遠低於一半,而遠未達致資源最佳配置。筆者相信城市拓展、新增私人住宅供應是本,以此為前提有序調整稅額、擺脫「土地財政」,理應成為港府長遠目標。
與此同時,普羅大眾可支配收入提高,聯同私人住宅供應上升,才是所謂「業權不均」造成貧富懸殊的解決之道。維持公屋供應和上樓預期,甚或提供更多資助置業選擇,都與筆者對香港樓市、城市發展的理解相背馳。
在城市規劃層面,維持商業空間、私人物業,以及文教、體藝等公共用地的合理比例;避免增加公營房屋成單一目標而掛一漏萬,滿足經濟發展、社會進步、各階層對不同城市空間的需求,理應成為全民共識、奮鬥路向。