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精英文集
政府應奪策略性主動地位填海造地
 
黎偉聰
香港大學房地產及建設學系教授
2017年8月8日 (信報)

  香港總土地面積中,不足百分之二十五的土地已平整都市化或已建設作其他用途,尚餘許多山野或農田等未經處理之地「生地」。可是,把未經處理的土地轉化為可用之土地「熟地」──即開闢新土地,並非一夕之事。把未經處理之生地與經處理之熟地混為一談, 說香港土地供應充足無疑是謬誤,對分析土地供應緊張的問題毫無幫助。

  香港開埠以來,移山填海是開闢土地供建房屋、工廠、商廈的傳統方法。按政府數據,七八十年代是填海高峰期,亦是香港經濟起飛轉型的黃金歲月。若沒有填海工程,新市鎮和10年房屋計劃根本無法進行。九十年代開展的填海計劃,更是特區形體的基礎;沒有它,我們今天仍要運用已飽和的啟德機場和沿用紅磡和東區海底隧道,馬迷也少了一個位於沙田填海區上的場地。

忘記歷史常識

  不過,自從以保育為理由而醞釀和通過的《保護海港條例》出現至今,在香港任何地方填海,已肯定是政治話題。上述條例廢止了都會計劃(Metroplan)中的青洲和九龍灣──啟德填海計劃,代價是可供40萬人安居的公、私人樓宇計劃不翼而飛;反對填海的思維更在很多人的心中,變成必然的道理和心理障礙。事實上,自1998年以後,政府再沒有公布任何確定開展的大型填海工程。

  大家細想一下,假若政府放棄填海作為開闢土地的政策傳統,那麼開山(無論是所謂綠帶或郊野公園邊緣)之舉所產生的泥石將堆存在哪裏?堆填區已飽和,天水圍泥頭山已太高了……

  附圖顯示各種為市區發展開闢熟地方式的相互關係。移山工程、開鑿岩洞、 市區重建,甚至是改劃所謂棕地作都市發展,都會產生大量可充作填料的固體廢物。不善用這些廢料,把它們用於填海工程以裨益香港,實非明智,也非實現可持續發展之舉。

  有意見認為,新界棕地可利用,別人的高爾夫球場可改劃,亦有意見主張應該動用市區閒置土地,舊區可以改劃,諸如此類。

  然而,問題是若政府手上苦無大批隨時可開展且可利用的土地,在上述土地改變用途過程中,現今政府要接受政府以外多少利益團體的政治批准、質詢、摸底;要經多少正式諮詢、申請、上訴、司法覆核(Judicial Review)才可定案?

  政府於1972年決定推行首個10年房屋計劃,便決定興建以填海為基礎的新市鎮。於是,我們以犧牲青山灣、沙田海、吐露港大埔海和將軍澳明媚如畫的水體,交換生存空間。這造成生態損失不可否認,但今天填海之舉可配合生態重建工程,這卻是極端環境保護主義者未敢面對的思想衝擊。

  現實很明顯,以大規模填海作為長遠(即20到30年)開闢可供發展土地之策略性計劃(Strategic Planning)的重要項目,使政府不受制於個別利益集團,讓市民安居樂業,使香港國際競爭力不因地租畸形偏高而喪失,是理所當然的。理想的情況是,政府(尤其是房屋委員會)該能告知公眾有哪些政府管控的地盤,可確實最終於未來10年間必會用作興建房屋、 體育場、教堂、學校、花園;哪些地盤將在未來20年可供使用;哪些會在未來30年或更後期可能供使用。

  當年新市鎮填海得地,正是與新界原居民領袖可協商之本錢,包括換地權益書的出路;搬村的選址和各種良性界外效應。東北新界較小規模發展,弄得滿城風雨,其中之一個原因正是政府自身已無可完全自主的發展橋頭堡。

  故此,政府如能大建人工島填海地區,香港將會出現一番新氣象。當然有人會如常反對、不滿,但亦會有更多人協議配合,其他如發展棕地的想法亦可更易施行。

港府反成受管制者

  歷史上許多政體實靠填海為生,新加坡自獨立至今,國土增加三成,且仍在鄰國壓力下努力填海爭地;威尼斯乃先民脫免陸上強敵而填建之人工島國;俄羅斯聖彼得堡(St. Petersburg)乃沙皇彼得大帝(Peter the Great)為努力歐化而着力填出來的;荷蘭人也會攔海拓地,開闢圩田耕作。在第二次世界大戰期間,香港就有人破壞了新田的紅樹林,築起堤壆, 築堤圍封,並挖掘泥灘創造出「基圍」(深水池塘)棲息地用來水產養殖。以上種種僅是若干以工程學的方式製造新生態的例子。

  鄰近澳門特區亦在1986到2016年, 增加近100%土地,將足夠它未來20年發展的資產。若香港不再大量填海,澳門的發展將會超越香港。

  張五常教授於1974年發表的價格管制分析有助思考當中的問題。本來,規管是政府加諸市場和非官方個體的干預措施,其後如果按新古典經濟學的推理是市場失衡,要靠配給(非價格分配)分布資源。

  張五常指出,這推理與人的理性選擇利己的假定相背。為什麼有些本來可以交易的價值會不翼而飛呢?於是他便論定受管制的個體將透過選用不受管制的權益去拿回失去的價值,走法律罅、枱底交易應運而生。筆者認為,很多時規管者不是政府,而是非政府團體,政府反而成了受管制者。由此看來,填海是一些政權為求突破國內國外勢力而出現的方法。威尼斯人退出大陸另建新生存方式,沙皇為擺脫莫斯科傳統文化,便創造臨海的聖彼得堡。

  香港政府表面上是大地主,也要與租客妥協,甚至無地權僭住者也因數量多而享有實際權益。故此,政府必須創造可有全權運用的新土地,才可主導土地政治,而非處處被動,受制於個別利益集團。

  對於填海作為正當正常開闢土地反感的朋友,真要認真考慮愈來愈多家庭得入住100呎劏房,而公屋、居屋供應緊張的局面,以及如何處理來自「開山」(綠帶也好、郊野公園也好)和嚴重侵犯私有產權的「強拍」重建帶來的固體廢科;發展棕地時,又在哪裏安置受影響的市民和企業?

  另一方面,亦難怪很多市民對長遠設想的好處拒絕抱有希望,卻對它的危機即時反彈和反對,覺得這更實際。勞苦大眾謀生只有按短期合約為外判而行,公務員(包括紀律部隊成員)也不再享有長俸。任何交易罕有「長期」(多過5年)之眼光和條件,凡事只以眼前利害作準。

  民主政治政團本應滙集民意,制訂不同但可行的政策,以便在執政時運用,卻因種種限制,疲於爭論如何愛國愛港和推敲法律,而一些傳媒亦在熱哄哄的鬥爭思維中謀生,用激情的詞彙去選擇性報道,借用網上之即時傳播工具製作新聞。

職權功能該善用

  政府作為地主,為了香港的利益,不該在長遠開闢新造可供發展土地的事上猶豫。若不行使此權力,普羅市民的生活空間擠迫狀況必日趨惡化,家庭組織困難,違反社會公義;商業競爭力因土地價格上升而削弱的情況,也只會無了期持續。

  香港大學在近日一個新聞發布會中, 以香港發展的歷史和社會性脈絡,就政府新近的計劃之外,提出一套策略性的方案,當中包括在沿外后海灣作大規模填海,以及在周公島附近興建大型的人工島。

  最主要的建議是成立一個行政會議級別的常設機構,為香港的長遠土地供應作出規劃。訊息非常簡單,政府要運用其職權規劃開闢其可完全主導的土地,擺脫各類非政府規管者的自私尋租(Rent-seeking)束縛。

  自1842年至今,維多利亞港因填海工程縮小了約百分之三十。海面下除了生物之外,更有許多百多年以來的大小沉船殘跡可供考古歷史研究。港大戴偉思教授(Prof. Stephen Davies)且確定了添馬艦的位置。

  既然政府受法例約束,未能輕易動用維港供土地開發之用,倒不如善用它的自然和文物資產,和自由港的聲望及歷史作策略性發展的重點。

  一個開放、思想言論自由,富創意且願意和衷克服困難與恐懼的社會,與目光如豆、視野近距、價值優次混亂、自保排外、固執、凡事不滿但又依賴整體包融的個體,必然有很大的張力。不過,合乎情理的社會發展,我們不應憂慮,因它必會出現。

  香港政經精英花了不少寶貴時光, 面對無形可見的金融風暴,一體化的機會和隱憂,以及充滿叫聲和旗幟的政制演變。他們刻下應運用才智和資源,努力創造有形可見且是合乎人道的安居樂業、幸福家庭的形體發展。

  在土地經濟的戰線上,政府不該再與尋租者糾纏,只作戰術性防禦,反應該運用其公權取回策略性的主動地位,大舉推出土地開發設計圖,並付諸實行。這並非干涉主義,而是一種開創產權的方式。

 
 
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1. Ca1on 2017-08-08 13:19:21
一句「點解唔拆粉嶺高爾夫球場」就KO你個計劃了.
2. 靑蛙 2017-08-08 17:38:55
To 1 樓
拆咗啲高爾夫球場,以後生意佬去麥當勞傾生意,然後去青少年中心打康樂棋
3. 引刀一快 2017-08-10 04:12:39
睇見呢種文章,我諗起勸人戒煙,呵呵,通常得到嘅回應係:都食咗幾十年喇,戒咩戒!!?
4. 引刀一快 2017-08-10 04:22:15
兩害取其輕,填海也是無奈,但不能再移山。

文章中大量忽悠市民支持嘅文句,對於有多少生態知識嘅人嚟講,真係憤慨。